【編者按】黨的十八大提出創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績效管理，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。黨的十九大提出加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。為貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署，國家稅務(wù)總局從2014年起在全國稅務(wù)系統(tǒng)全面實(shí)施以"抓班子、促落實(shí)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展"為主要功能定位的績效管理，經(jīng)過多年不懈努力，縱向到底、橫向到邊、責(zé)任到崗、任務(wù)到人的績效制度和指標(biāo)體系日益完善。2019年5月，國家稅務(wù)總局"推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的稅務(wù)績效管理：實(shí)踐發(fā)展與理論研究"被中宣部立項(xiàng)為國家社科基金重大委托課題，在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人王軍局長帶領(lǐng)下，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門不斷互動(dòng)，掀起了全國稅務(wù)績效管理實(shí)踐創(chuàng)新與理論研究的熱潮，已有階段性成果陸續(xù)發(fā)表。本刊特編發(fā)專欄，從理論工作者的反思和實(shí)務(wù)工作者的體悟兩個(gè)角度，透視解讀稅務(wù)績效管理的實(shí)踐價(jià)值和理論意義，積極助力新時(shí)代政府績效管理的理論研究與創(chuàng)新發(fā)展。
中國特色政府績效管理的演進(jìn)邏輯和發(fā)展方向
——基于稅務(wù)績效管理的實(shí)踐創(chuàng)新
[摘 要]政府績效管理是提高行政效能、降低行政成本、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的重要手段，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。作為政府績效管理的組成部分，稅務(wù)績效管理九年多來的改革創(chuàng)新展現(xiàn)了政府績效管理在根本屬性、價(jià)值追求、制度體系、評(píng)價(jià)格局、管理工具、技術(shù)支撐、效應(yīng)發(fā)揮等方面演進(jìn)的基本規(guī)律。從稅務(wù)績效管理的實(shí)踐來看，堅(jiān)持政治性與人民性的根本遵循、制度化與規(guī)范化的根本依托、考人與考事的相互結(jié)合、創(chuàng)新性與技術(shù)性的重要支撐以及效能性與發(fā)展性的不懈追求應(yīng)是政府績效管理未來的發(fā)展方向。
現(xiàn)代意義上的中國政府績效管理發(fā)軔于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)各地基于目標(biāo)管理的目標(biāo)責(zé)任制是政府績效管理的開端。20世紀(jì)90年代，圍繞效能建設(shè)，各地探索并形成了諸如基于目標(biāo)責(zé)任制的"青島模式"、重視效能提升的"福建模式"、強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)承諾制的"煙臺(tái)模式"等一批具有代表性的政府績效管理新模式。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著目標(biāo)管理、PDCA循環(huán)、平衡計(jì)分卡等西方政府績效管理理念與技術(shù)的引入，目標(biāo)責(zé)任制、效能建設(shè)以及社會(huì)服務(wù)承諾制等多種模式逐步整合，基本形成相對(duì)統(tǒng)一穩(wěn)定的政府績效管理框架。但整體來看，中國政府績效管理仍處于自發(fā)狀態(tài)，統(tǒng)一規(guī)范的制度化建設(shè)比較滯后，配套機(jī)制與措施也尚未建立起來，績效管理效用的充分發(fā)揮仍有較大空間。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，勇于實(shí)踐、善于創(chuàng)新，持續(xù)深化對(duì)黨的執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，形成一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，為在新的歷史條件下深入推進(jìn)政府績效管理提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。黨的十八大報(bào)告提出創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績效管理，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。黨的十八屆三中全會(huì)提出嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致。黨的十九大報(bào)告提出繼續(xù)加強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。新時(shí)代中國推進(jìn)政府績效管理的一個(gè)很重要的特點(diǎn)是，在增強(qiáng)道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的背景下，中央和國家機(jī)關(guān)及各級(jí)政府深入探索績效管理并取得新進(jìn)展、涌現(xiàn)出新模式。這其中，稅務(wù)系統(tǒng)開展的績效管理具有高位推進(jìn)、上下聯(lián)動(dòng)、閉環(huán)運(yùn)行、自我更新的特點(diǎn)，是中央國家機(jī)關(guān)推行績效管理的成功典范。透過稅務(wù)績效管理的實(shí)踐歷程回顧和總結(jié)中國政府績效管理演進(jìn)邏輯，審視政府績效管理未來方向，尤其從稅務(wù)績效管理這一典型案例中挖掘更具實(shí)踐性、時(shí)代性、創(chuàng)造性的一般規(guī)律，對(duì)于啟發(fā)新時(shí)代政府績效管理有重要意義。
一、稅務(wù)績效管理是政府績效管理長期實(shí)踐的重要成果
稅務(wù)績效管理作為我國政府績效管理的一個(gè)典型案例，在一定意義上是政府績效管理長期實(shí)踐、持續(xù)深化、創(chuàng)新發(fā)展的成果。政府績效管理為稅務(wù)績效管理的推進(jìn)創(chuàng)造了條件、奠定了基礎(chǔ)、積累了經(jīng)驗(yàn)；稅務(wù)績效管理則為推進(jìn)政府績效管理開拓了思路、探索了路徑、提供了方案。
（一）政府績效管理為稅務(wù)績效管理的產(chǎn)生創(chuàng)造了政治條件
我國政府績效管理以干部考核制度為發(fā)端，大體經(jīng)歷了從個(gè)體績效到部門績效再到組織績效的發(fā)展歷程，黨和國家始終將其作為一項(xiàng)重要的政治工作加以推進(jìn)。1949年中組部頒布《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》就強(qiáng)調(diào)干部考核的政治性，提出要把干部考察的重點(diǎn)放在"政治立場、觀點(diǎn)作風(fēng)、掌握政策、遵守紀(jì)律、聯(lián)系群眾、學(xué)習(xí)態(tài)度等方面"。1979年中組部發(fā)布《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》指出，干部考核是一項(xiàng)新的政治工作，考的就是干部的政治立場和思想品德。1984年勞動(dòng)人事部下發(fā)《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》提出，嚴(yán)明干部工作考核和獎(jiǎng)懲對(duì)于改善機(jī)關(guān)工作、克服官僚主義、提高辦事效率、調(diào)動(dòng)廣大干部奮發(fā)向上的積極性有著非常重要的政治作用。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出要建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。2005年3月，溫家寶同志在十屆全國人大三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中提出要"抓緊研究建立科學(xué)的政府績效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系"。從考核政治素養(yǎng)到考核政治責(zé)任、從評(píng)價(jià)權(quán)力運(yùn)行的單個(gè)環(huán)節(jié)到所有環(huán)節(jié)、從建立考核制度到建立績效評(píng)估體系，不斷提高的政治性要求使得政府績效管理上升為一種重要政治活動(dòng)和政治實(shí)踐。
（二）政府績效管理為稅務(wù)績效管理的產(chǎn)生奠定了制度基礎(chǔ)
"有制"才能"有治"，"善制"方能"善治"。2009年7月，中組部下發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》三個(gè)文件，這是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人績效考核評(píng)價(jià)的第一批制度體系，為績效管理的進(jìn)一步制度化奠定了基礎(chǔ)。2012年3月，國務(wù)院政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議第二次會(huì)議通過《關(guān)于政府績效管理試點(diǎn)工作中期評(píng)估情況的報(bào)告》、《2012年政府績效管理工作要點(diǎn)》、《政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議議事規(guī)則》三項(xiàng)制度，進(jìn)一步明確了政府績效管理的基本運(yùn)行規(guī)則。與此同時(shí)，一些地方政府與部委也分別研究制定適用于本地區(qū)或本部門的績效管理辦法與實(shí)施細(xì)則等，推動(dòng)了政府績效管理的進(jìn)一步制度化。
（三）政府績效管理為稅務(wù)績效管理的產(chǎn)生積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
績效管理本質(zhì)上是一種實(shí)踐。2006年2月，國務(wù)院深化行政管理體制改革聯(lián)席會(huì)議決定探索施行政府績效評(píng)估，具體工作由人事部牽頭。人事部確定湖南、吉林、上海楊浦區(qū)、南通市第一批試點(diǎn)單位。2008年，政府績效評(píng)估正式發(fā)展為政府績效管理，并被寫入黨的十七屆二中全會(huì)文件和國務(wù)院政府工作報(bào)告中。2010年7月，監(jiān)察部增設(shè)績效管理監(jiān)察室，負(fù)責(zé)政府績效管理的調(diào)查研究、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。2011年3月，國務(wù)院建立由監(jiān)察部、中組部、發(fā)改委、財(cái)政部等九個(gè)部門組成的政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。2011年6月，監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于開展政府績效管理試點(diǎn)工作的意見》，選擇北京、福建、廣西、杭州等八個(gè)地方政府和國家發(fā)改委、財(cái)政部等六部委進(jìn)行政府績效管理試點(diǎn)。在上述行動(dòng)的激勵(lì)下，到2012年底，全國已有23個(gè)�。▍^(qū)、市）和20多個(gè)國務(wù)院部門開展政府績效管理工作。這些探索積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，獲得了許多對(duì)中國特色政府績效管理規(guī)律的認(rèn)識(shí)。
（四）政府績效管理為推進(jìn)新時(shí)期稅務(wù)績效管理指明了方向
經(jīng)過30余年的發(fā)展，我國政府績效管理呈現(xiàn)出發(fā)展迅速、實(shí)踐豐富、成效顯著等特點(diǎn)，但不可否認(rèn)仍存在一些問題與障礙。一是目標(biāo)導(dǎo)向不夠明確。一些地方政府和部門更多地將績效管理理解為一種"打分排名"、"評(píng)比評(píng)優(yōu)"的考核工具，而對(duì)績效管理在發(fā)現(xiàn)問題和改進(jìn)問題的功效上認(rèn)識(shí)不足，在評(píng)估內(nèi)容上過于注重結(jié)果，而忽略了過程。二是指標(biāo)體系有待優(yōu)化。沒有建立起全面科學(xué)的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，往往將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)片面等同于政府績效指標(biāo)，指標(biāo)之間缺乏有機(jī)整合和聯(lián)系。而且，指標(biāo)體系以結(jié)果指標(biāo)為主，很少涉及過程指標(biāo)，評(píng)估內(nèi)容注重工作的最終業(yè)績，以工作結(jié)果為導(dǎo)向，而不注重管理的行為和過程。三是評(píng)價(jià)主體比較單一。存在忽視公眾意志、公民有效參與不足等缺陷，限制了社會(huì)公眾在績效管理中作用的發(fā)揮。對(duì)于第三方參與評(píng)估，有的地方尚未引入，有的地方即使引入，也尚未合理地發(fā)揮其作用。四是激勵(lì)約束作用不深。運(yùn)用科學(xué)合理和可量化的績效目標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范行政行為和發(fā)揮激勵(lì)作用較少，作為消極防御、事后監(jiān)督與制裁手段的比較普遍。五是信息技術(shù)支撐滯后。很多地方政府的績效管理仍然停留在"手工作坊"階段，即便采購或開發(fā)了績效管理軟件，但是也僅限于信息化、可視化和自動(dòng)計(jì)算等功能，尚未進(jìn)入大數(shù)據(jù)分析階段。這些都是當(dāng)前推動(dòng)政府績效管理高質(zhì)量發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，稅務(wù)績效管理正是由此而破局。
二、從黨的十八大以來稅務(wù)績效管理的改革創(chuàng)新看政府績效管理的演進(jìn)邏輯
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記作出一系列重要指示，要求堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制；科學(xué)定崗定責(zé)，合理分配任務(wù)，加強(qiáng)績效考核；健全科學(xué)的政績考核評(píng)價(jià)體系，形成重德才、重實(shí)績的用人導(dǎo)向。黨中央及有關(guān)部門出臺(tái)一系列文件，對(duì)嚴(yán)格績效管理、加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作、改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核等提出明確要求，進(jìn)行具體部署安排。稅務(wù)系統(tǒng)始終牢記稅收在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的責(zé)任使命，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院各項(xiàng)決策部署，探索出一條職能部門如何更好履職、推進(jìn)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的管理新模式。稅務(wù)績效管理的改革創(chuàng)新在"點(diǎn)"上為政府績效管理的推進(jìn)破解了難題，也折射出"面"上政府績效管理演進(jìn)的基本邏輯。
（一）價(jià)值追求：從提高行政效率到提升治理效能的演進(jìn)
20世紀(jì)80年代到90年代初期，稅務(wù)總局針對(duì)系統(tǒng)內(nèi)存在的職責(zé)不清、目標(biāo)不明、履職不力等現(xiàn)實(shí)問題，以提高行政效率為主要目的，探索實(shí)施崗位責(zé)任制。21世紀(jì)初期，各地稅務(wù)部門探索建立"改進(jìn)目標(biāo)責(zé)任制"、"社會(huì)服務(wù)承諾制"、"效能監(jiān)察"、"公民評(píng)議"等四種績效考核模式。2013年，稅務(wù)總局決定把績效管理作為轉(zhuǎn)職能、改作風(fēng)、激活力、抓落實(shí)的重要抓手，一方面通過科學(xué)分解承接和執(zhí)行績效指標(biāo)，"一竿子到底"，從頂層直達(dá)基層，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)扁平化管理。另一方面通過合理設(shè)置指標(biāo)要素，明確每一項(xiàng)指標(biāo)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、分值權(quán)重、考評(píng)時(shí)間等要素，既考數(shù)量、又考質(zhì)量，既考效率、又考效果，做到事前抓任務(wù)指標(biāo)明晰、事中抓過程質(zhì)量控制、事后抓評(píng)估結(jié)果問效，切實(shí)達(dá)到轉(zhuǎn)職能、改作風(fēng)的目的。從2016年起，稅務(wù)績效管理更加注重多元主體參與，在強(qiáng)化執(zhí)行力考核的基礎(chǔ)上凸顯公信力考核，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從聚焦"有沒有"、"干沒干"轉(zhuǎn)向"干得好不好"。同時(shí)，實(shí)行"督考融合"機(jī)制，將黨中央、國務(wù)院及稅務(wù)總局組織的督查督辦、督察審計(jì)等發(fā)現(xiàn)的問題納入減分項(xiàng)目，進(jìn)而明確績效管理上下、左右、內(nèi)外各級(jí)各部門的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)上的彼此銜接與工作上的相互協(xié)調(diào)，對(duì)提升稅收治理的整體效能發(fā)揮了重要作用。
（二）制度體系：從嘗試摸索到基本成熟定型的演進(jìn)
2013年12月，稅務(wù)總局出臺(tái)全面實(shí)施績效管理的意見。2014年上半年，稅務(wù)績效管理1.0版在稅務(wù)總局機(jī)關(guān)和9個(gè)省稅務(wù)局試點(diǎn)運(yùn)行，配套出臺(tái)稅務(wù)系統(tǒng)績效管理試點(diǎn)工作方案、稅務(wù)系統(tǒng)績效管理辦法（試行）、稅務(wù)總局機(jī)關(guān)績效管理辦法（試行）等制度文件。2014年下半年，2.0版開始在全國各省稅務(wù)機(jī)關(guān)試運(yùn)行。2015年推出3.0版，更加注重控制過程，關(guān)注管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，并同步印發(fā)了全國稅務(wù)系統(tǒng)績效管理辦法、個(gè)人績效管理辦法及其實(shí)施細(xì)則、績效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用辦法（試行）等制度文件。2016年推出4.0版，突出關(guān)鍵績效指標(biāo)，調(diào)整加分減分項(xiàng)目；同時(shí)進(jìn)一步完善全國稅務(wù)系統(tǒng)組織績效管理辦法等6項(xiàng)制度，并正式實(shí)施績效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用辦法。2017年推出5.0版，大幅提升量化考評(píng)比重，同步出臺(tái)稅務(wù)總局績效考評(píng)委員會(huì)工作規(guī)則，強(qiáng)化第三方評(píng)價(jià)。2018年推出6.0版，適應(yīng)國稅地稅征管體制改革新形勢新要求，將考評(píng)原國稅、地稅兩套績效指"合二為一"。2019年推出7.0版，進(jìn)一步優(yōu)化績效指標(biāo)框架及分值權(quán)重，精簡指標(biāo)考點(diǎn)，規(guī)范考評(píng)方式，再次修訂全國稅務(wù)系統(tǒng)績效管理辦法。2020年，突出系統(tǒng)集成，進(jìn)一步夯實(shí)功能定位、更新績效理念、完善考評(píng)內(nèi)容、優(yōu)化考評(píng)方式、健全運(yùn)行機(jī)制。2021年，在堅(jiān)持黨建業(yè)務(wù)融合互動(dòng)、組織個(gè)人共進(jìn)貫通、多方督考關(guān)聯(lián)撬動(dòng)中推動(dòng)績效管理向縱深發(fā)展。2022年，面向智慧稅務(wù)建設(shè)，強(qiáng)化以數(shù)治稅理念，在穩(wěn)中加固的基礎(chǔ)上，以推進(jìn)"內(nèi)嵌"式考評(píng)為突破口，進(jìn)一步提升績效管理"精"度，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)、規(guī)則和技術(shù)的互融升級(jí)。經(jīng)過多年實(shí)踐探索，稅務(wù)績效管理從基本到具體、從一般到特別、從長期到年度、從組織到個(gè)人、從考核評(píng)價(jià)到結(jié)果運(yùn)用等諸方面，已基本形成較為成熟完備的制度體系，運(yùn)行越來越順暢、作用發(fā)揮越來越明顯、各方面認(rèn)可度越來越高。
（三）評(píng)價(jià)格局：從條塊實(shí)施到全面協(xié)同的演進(jìn)
稅務(wù)績效管理立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務(wù)新發(fā)展格局，著力健全與推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的績效評(píng)價(jià)體系，由點(diǎn)到線，連線成面，形成"一張網(wǎng)，全覆蓋"的評(píng)價(jià)格局。比如，按照黨的十八屆四中全會(huì)提出"把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系"要求，圍繞打造法治型稅務(wù)機(jī)關(guān)、推進(jìn)稅收法治建設(shè)的重要目標(biāo)，將前期已試點(diǎn)運(yùn)行的依法行政綜合績效考核一體融入績效考評(píng)指標(biāo)體系"大盤子"。又如，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》關(guān)于"構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條"的部署要求，將預(yù)算績效管理融入稅務(wù)績效管理，并將重大政策和重要項(xiàng)目全面納入績效管理，既看數(shù)量、質(zhì)量，又看時(shí)效、進(jìn)度，還看成本、效益，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。再如，2019年中辦印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，2020年中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，稅務(wù)總局把績效管理與領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核融會(huì)貫通，既進(jìn)一步深化和豐富稅務(wù)績效管理的內(nèi)涵，又為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核厚植根基。
（四）技術(shù)支撐：從單一分散到大數(shù)據(jù)整合的演進(jìn)
稅務(wù)績效管理的發(fā)展歷程是其技術(shù)支撐不斷優(yōu)化創(chuàng)新的過程。2014年，稅務(wù)總局開發(fā)運(yùn)行績效管理信息系統(tǒng)，依托"績效計(jì)劃"、"填報(bào)審核"、"考評(píng)打分"、"過程監(jiān)控"、"查詢分析"和"績效反饋"六大主要業(yè)務(wù)功能，基本實(shí)現(xiàn)指標(biāo)制定、資料填報(bào)、考評(píng)打分、異議申訴、結(jié)果反饋以及日常監(jiān)控的全流程線上運(yùn)行。整體實(shí)現(xiàn)五級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)縱橫貫通，并通過每年迭代升級(jí)，不斷實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)地為各級(jí)各部門"畫像"，確保每項(xiàng)績效指標(biāo)考評(píng)都"實(shí)打?qū)?quot;。2018年，世界銀行在全球公共部門績效報(bào)告中指出，稅務(wù)總局建立了一套信息系統(tǒng)以便于實(shí)時(shí)監(jiān)控績效指標(biāo)的實(shí)施進(jìn)度，并且發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的任何問題。該系統(tǒng)能夠顯示出一張重點(diǎn)任務(wù)的時(shí)間表，讓管理者可以追蹤那些工作進(jìn)度落后于考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的部門。近年來，為適應(yīng)以大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、人工智能技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等為代表的新興信息技術(shù)的發(fā)展，稅務(wù)績效管理信息系統(tǒng)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，借鑒大數(shù)據(jù)管理理念，圍繞"機(jī)生機(jī)匯機(jī)考"進(jìn)一步創(chuàng)新管理工具，不斷強(qiáng)化對(duì)績效指標(biāo)的實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)可視、自動(dòng)計(jì)算、自動(dòng)生成考評(píng)結(jié)果，加快推進(jìn)稅務(wù)績效管理數(shù)字化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
（五）效應(yīng)發(fā)揮：由獎(jiǎng)懲為主向集成賦能的演進(jìn)
管理是手段，效果才是目的。稅務(wù)績效管理直面過去考核缺乏激勵(lì)約束手段的問題，將年度綜合績效評(píng)價(jià)和分領(lǐng)域績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，與干部任用、評(píng)先評(píng)優(yōu)、公務(wù)員年度考核掛鉤，與推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下、職務(wù)職級(jí)并行相結(jié)合，運(yùn)用范圍覆蓋領(lǐng)導(dǎo)干部和一般干部，對(duì)績效不佳的單位和個(gè)人進(jìn)行問責(zé)，嚴(yán)肅追究責(zé)任有效促進(jìn)能者上、庸者下、劣者汰。應(yīng)該說，嚴(yán)格績效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用，既倒逼績效管理持續(xù)改進(jìn)，確保考準(zhǔn)考實(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮抓班子、促落實(shí)的積極作用，也促進(jìn)指標(biāo)體系更加科學(xué)，使績效管理理念更加深入人心。通過績效考核評(píng)價(jià)，各級(jí)稅務(wù)局之間及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間，都有了橫向可比較的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)輔之以績效溝通、分析講評(píng)、督促整改等措施，績效考評(píng)結(jié)果在績效改進(jìn)方面的功能日益明顯，促進(jìn)固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板、持續(xù)提升質(zhì)效。
三、從稅務(wù)績效管理的改革創(chuàng)新看政府績效管理的發(fā)展方向
以全面績效管理引領(lǐng)國家稅收治理現(xiàn)代化，是新時(shí)代稅務(wù)系統(tǒng)踐行國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)。2021年3月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》為"十四五"時(shí)期稅收工作確立總體規(guī)劃，是新時(shí)代稅收營商環(huán)境建設(shè)的"宣言書"和稅收治理現(xiàn)代化的"路線圖"，并對(duì)進(jìn)一步深化績效管理提出具體要求�？冃Ч芾碜鳛槎悇�(wù)部門更好服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的有力抓手，核心要義在于持續(xù)改進(jìn)，生命力在于久久為功。只有始終堅(jiān)持守正與創(chuàng)新相結(jié)合，在實(shí)踐中才能夠永葆活力、賡續(xù)發(fā)力，而這也正是推進(jìn)新時(shí)代政府績效管理向縱深發(fā)展所應(yīng)秉持的基本態(tài)度和所應(yīng)堅(jiān)持的發(fā)展方向。
（一）堅(jiān)持政治性和人民性的根本遵循，打造以旗幟鮮明講政治為導(dǎo)向的績效管理，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府
政治性是行政的根本屬性，政治制度、政治形態(tài)對(duì)行政體制起著根本性的決定作用。有著什么樣的政治制度、政治形態(tài)，就會(huì)形成什么樣的行政體制。中國行政體制歸根結(jié)底都是為踐行以人民為中心的發(fā)展思想、貫徹落實(shí)黨的路線方針政策服務(wù)的�！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》要求把對(duì)黨負(fù)責(zé)和對(duì)人民負(fù)責(zé)高度統(tǒng)一起來，想問題、作決策、辦事情都從人民利益出發(fā)，崇尚實(shí)干、勤政為民。中組部《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》要求把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。作為政府與公民之間的聯(lián)系紐帶，政府績效管理既是政府落實(shí)立黨為公、執(zhí)政為民理念的有效機(jī)制，也是提升人民對(duì)政府信任的重要手段。所以，政治性和人民性既是中國政府實(shí)施績效管理的立身之本，也是創(chuàng)新推進(jìn)政府績效管理的根本遵循。把"人民擁護(hù)不擁護(hù)、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)"作為政府績效管理的核心指標(biāo)，是新時(shí)代政府績效管理發(fā)展的根本要求，是創(chuàng)新和改進(jìn)績效管理制度的頂層設(shè)計(jì)，也是當(dāng)前全面實(shí)施績效管理的基本方向。從稅務(wù)部門來看，通過實(shí)施績效管理強(qiáng)化落實(shí)重大決策部署的快速響應(yīng)、樹立稅務(wù)隊(duì)伍良好形象的內(nèi)生動(dòng)力、促進(jìn)征納關(guān)系和諧的服務(wù)機(jī)能，是建設(shè)服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)，推動(dòng)稅收工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。
（二）堅(jiān)持制度化與規(guī)范化的堅(jiān)實(shí)依托，打造以制度完善、流程規(guī)范為導(dǎo)向的績效管理，建設(shè)職能科學(xué)、運(yùn)行規(guī)范的法治政府
績效管理體系的構(gòu)建本質(zhì)上是一場管理的變革，制度建設(shè)則是保障績效管理工作有序運(yùn)行、科學(xué)推進(jìn)的基礎(chǔ)。稅務(wù)績效管理在實(shí)踐中逐步建立多層次的制度辦法，既有對(duì)組織績效管理制度，又有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的績效管理制度；既有起管總作用和戰(zhàn)略規(guī)劃層面的頂層設(shè)計(jì)，又有具體的年度考評(píng)細(xì)則和針對(duì)性的結(jié)果運(yùn)用辦法，規(guī)定了績效管理的內(nèi)涵、組織機(jī)構(gòu)、適用范圍、長遠(yuǎn)規(guī)劃和日常制度，并確立績效溝通和績效改進(jìn)等機(jī)制。圍繞稅收現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，將黨的建設(shè)與績效管理有機(jī)統(tǒng)一起來，明確績效管理的組織領(lǐng)導(dǎo)、指標(biāo)設(shè)置、日常管理和考評(píng)流程，實(shí)現(xiàn)組織績效、部門績效、個(gè)人績效的有機(jī)統(tǒng)一，為科學(xué)開展績效管理奠定了制度基礎(chǔ)。長遠(yuǎn)來看，政府績效管理制度的科學(xué)性、規(guī)范性有賴于它的法治化程度，因?yàn)檫\(yùn)用法治手段推動(dòng)制度的執(zhí)行才是從深層次來增強(qiáng)制度執(zhí)行的動(dòng)力。政府績效管理應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)、主動(dòng)順應(yīng)這一發(fā)展潮流，注重科學(xué)化和體系化建設(shè)，全方位推進(jìn)政府績效評(píng)估法律制度建設(shè)。要從法律上確立績效管理的地位，保證績效管理成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié)，促使政府開展評(píng)估工作，以提高公共管理水平，進(jìn)而推動(dòng)提高政府績效管理規(guī)范化和法治化程度，加速把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
（三）堅(jiān)持考人與考事相結(jié)合的整體導(dǎo)向，打造個(gè)人與全局同頻共振、控成本與提效益相得益彰的績效管理，建設(shè)高效履職、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任政府
建設(shè)高效履職、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任政府首先要建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍作為根本支撐。衡量領(lǐng)導(dǎo)干部是否高效履職，離不開具體的工作成績和日常表現(xiàn)，以"考得怎樣"真實(shí)反映"干得如何"，從而避免考核中的形式主義，提升干部考核的科學(xué)性，讓重資歷輕本事、重表態(tài)輕實(shí)干、重領(lǐng)導(dǎo)輕群眾、重一時(shí)輕一貫的干部受到警示，徹底消除"工作、考核兩張皮"的現(xiàn)象，更有利于激發(fā)干部高效履職、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼芰�。稅�?wù)績效管理的經(jīng)驗(yàn)表明，建設(shè)高效擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任政府，必須堅(jiān)持考準(zhǔn)考實(shí)干部，而要考準(zhǔn)考實(shí)干部，則應(yīng)將考人與考事相結(jié)起來，實(shí)現(xiàn)組織績效與個(gè)人績效的有機(jī)銜接。一方面，充分發(fā)揮考核的引領(lǐng)作用，圍繞中心、服務(wù)大局設(shè)置考核指標(biāo)，重點(diǎn)工作推進(jìn)到哪里，考核就要跟進(jìn)到哪里，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部以工作實(shí)績比學(xué)趕超。要注重綜合運(yùn)用多方信息，廣泛收集與實(shí)地核查相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)多方面績效信息相互補(bǔ)充印證，保證考人考事的客觀性。另一方面，進(jìn)一步明確上下、左右、內(nèi)外各級(jí)各部門的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)上的彼此銜接與工作上的相互協(xié)調(diào)，做到考事有體系、考人有比較、人事有銜接，把考準(zhǔn)考實(shí)干部政績與加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部日常管理、推進(jìn)落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展工作任務(wù)更好結(jié)合起來。同時(shí)，國家在新的歷史時(shí)期全面實(shí)施預(yù)算績效管理，這是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，考人考事也要與花錢效益結(jié)合起來，通過預(yù)算績效管理和稅務(wù)績效管理有機(jī)融合，考錢與考項(xiàng)目并重、控成本與提效益并舉，既關(guān)注內(nèi)部績效運(yùn)行監(jiān)控，又關(guān)注外部服務(wù)對(duì)象滿意度，全面提升資源配置效率、資金使用效益，進(jìn)而提高治理水平。
（四）堅(jiān)持創(chuàng)新性與技術(shù)性的重要支撐，打造以技術(shù)提升、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的績效管理，建設(shè)以數(shù)字化治理為支撐的現(xiàn)代政府
創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略是我們黨在新時(shí)期的重大歷史使命。黨的十九屆四中全會(huì)提出建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。數(shù)字政府是一種運(yùn)用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新行政管理、服務(wù)監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)政府效能優(yōu)化提升的新型治理模式。在政府行政體制改革、日常管理和公共服務(wù)領(lǐng)域大力發(fā)展與運(yùn)用大數(shù)據(jù)，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的必然要求，對(duì)于加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府治理能力具有重要意義。當(dāng)前，稅務(wù)部門正按照中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，積極推動(dòng)績效管理滲入業(yè)務(wù)流程、融入崗責(zé)體系、嵌入信息系統(tǒng)，對(duì)稅務(wù)執(zhí)法等實(shí)施自動(dòng)化考評(píng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨為重塑政府績效管理模式提供了難得機(jī)遇。大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段將使政府績效考核評(píng)估和管理更加全面、客觀，既可降低對(duì)傳統(tǒng)政府績效信息數(shù)據(jù)人工錄入的依賴，大大增強(qiáng)績效考評(píng)的獨(dú)立性，又能提高績效管理的公開化、透明化程度，有利于社會(huì)公眾對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。高效的信息集成技術(shù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)也能為制定更加科學(xué)的公共政策提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升，對(duì)重塑政府績效管理的模式具有劃時(shí)代意義。
（五）堅(jiān)持效能性與發(fā)展性的不懈追求，打造以狠抓落實(shí)、持續(xù)改進(jìn)為導(dǎo)向的績效管理，建設(shè)有為善治的效能政府
國家治理效能得到新提升，是"十四五"時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一。提升國家治理效能的關(guān)鍵就是要靈活運(yùn)用治理工具、全面增強(qiáng)治理能力、科學(xué)實(shí)施績效評(píng)價(jià)。而政府績效管理既是一種治理工具，也是一種評(píng)價(jià)方式，是增強(qiáng)治理能力的重要途徑�？冃Ч芾聿煌趥鹘y(tǒng)的管理方式，它強(qiáng)調(diào)以問題為導(dǎo)向，通過評(píng)估以及每個(gè)評(píng)估指標(biāo)上的具體得分來發(fā)現(xiàn)績效問題，從而提升績效；它強(qiáng)調(diào)通過績效目標(biāo)和評(píng)估指標(biāo)，來規(guī)范行為、提高政府執(zhí)行力和公信力；它強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持對(duì)效能的不懈追求，最終實(shí)現(xiàn)有為善治的目標(biāo)。政府績效管理是突出戰(zhàn)略一致性和層層落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的一項(xiàng)重要機(jī)制。首先，要重視政府績效管理的基礎(chǔ)工程，通過規(guī)范政府部門的"三定"進(jìn)一步落實(shí)崗位責(zé)任制，基于此，緊扣貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線，將組織績效考評(píng)向個(gè)人績效考評(píng)延伸，突出關(guān)鍵指標(biāo)，體現(xiàn)個(gè)性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織與個(gè)人共成長。其次，要把結(jié)果運(yùn)用作為績效管理的生命線。中辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》提出，強(qiáng)化考核結(jié)果分析運(yùn)用，將其作為干部選拔任用、評(píng)先獎(jiǎng)優(yōu)、問責(zé)追責(zé)的重要依據(jù)，使政治堅(jiān)定、奮發(fā)有為的干部得到褒獎(jiǎng)和鼓勵(lì)，使慢作為、不作為、亂作為的干部受到警醒和懲戒。通過強(qiáng)化績效結(jié)果運(yùn)用，調(diào)動(dòng)干部工作的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)管人與治事相統(tǒng)一。再次，要重視政府績效文化的培育。倡導(dǎo)科學(xué)化、精細(xì)化、以人為本知行合一的管理理念，并通過組織舉辦全員培訓(xùn)、宣傳宣講，各類比賽和理論研究等豐富多彩的活動(dòng)，使績效管理理念入耳入腦入心，形成"人人講績效、事事求績效"的文化氛圍，進(jìn)而持續(xù)釋放績效管理的積極效應(yīng)。
（作者：張定安 何強(qiáng)）
優(yōu)化提升稅務(wù)績效管理增強(qiáng)稅收征管改革內(nèi)生動(dòng)力
中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》），是黨中央、國務(wù)院關(guān)于"十四五"時(shí)期稅收改革發(fā)展的重要制度安排，是以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、創(chuàng)新稅收征管模式的重要舉措。在這一新形勢下，深入學(xué)習(xí)貫徹《意見》的工作要求，持續(xù)優(yōu)化提升績效管理，既是深化稅收征管改革的題中之義，更是切實(shí)發(fā)揮稅收在國家治理中基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用的有力保障。
一、正確認(rèn)識(shí)稅務(wù)績效管理與稅收征管改革的關(guān)系
稅收征管改革為績效管理明確方向，并提出具體的工作要求，稅務(wù)績效管理則是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的重要抓手和工具，不斷改進(jìn)提升績效管理將對(duì)稅收征管改革起著積極地推進(jìn)作用。
（一）稅收征管改革為稅務(wù)績效管理明確了前行方向。"十四五"規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中明確提出要完善現(xiàn)代稅收制度，并將"深化稅收征管制度改革，建設(shè)智慧稅務(wù)，推動(dòng)稅收征管現(xiàn)代化"列為完善現(xiàn)代稅收制度的重要內(nèi)容。這說明在高質(zhì)量推進(jìn)新時(shí)代稅收現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，深化稅收征管改革已經(jīng)成為稅務(wù)領(lǐng)域最為重大而緊迫的改革任務(wù),改革的發(fā)展方向要求各級(jí)稅務(wù)部門著力推動(dòng)稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管理念和方式的全方位變革，績效管理也應(yīng)同步實(shí)現(xiàn)向數(shù)字化、智能化、智慧化的轉(zhuǎn)型，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作出新的更大貢獻(xiàn)。
（二）稅收征管改革對(duì)稅務(wù)績效管理有明確的工作要求。《意見》將"改進(jìn)提升績效考評(píng)"與"優(yōu)化征管職責(zé)和力量""加強(qiáng)征管能力建設(shè)"并列為"強(qiáng)化稅務(wù)組織保障"的三大措施。要求"在實(shí)現(xiàn)稅務(wù)執(zhí)法、稅費(fèi)服務(wù)、稅務(wù)監(jiān)管行為全過程記錄和數(shù)字化智能歸集基礎(chǔ)上，推動(dòng)績效管理滲入業(yè)務(wù)流程、融入崗責(zé)體系、嵌入信息系統(tǒng)，對(duì)稅務(wù)執(zhí)法等實(shí)施自動(dòng)化考評(píng)，將法治素養(yǎng)和依法履職情況作為考核評(píng)價(jià)干部的重要內(nèi)容，促進(jìn)工作質(zhì)效持續(xù)提升。"這一明確要求說明，在理順崗位職責(zé)、增強(qiáng)征管力量、提升征管能力的基礎(chǔ)上，改進(jìn)提升績效管理，不僅是深化稅收征管改革的明確任務(wù)要求，更是完善改革保障鏈條，實(shí)現(xiàn)以績效考評(píng)促進(jìn)改革落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
（三）稅務(wù)績效管理是推進(jìn)改革任務(wù)落實(shí)落地的重要抓手。2014年以來，稅務(wù)系統(tǒng)牢牢把握"績效管理抓班子"的戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，經(jīng)過近九年來一以貫之"堅(jiān)定不移地推、堅(jiān)定不移地改、堅(jiān)定不移地用"，逐漸形成了成熟定型的績效管理制度體系，搭建了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、稅收改革發(fā)展、工作運(yùn)轉(zhuǎn)保障、各方多維評(píng)價(jià)的四大板塊績效考評(píng)指標(biāo)，營造了真抓實(shí)干、主動(dòng)作為的鮮明導(dǎo)向，發(fā)揮了促落實(shí)、提質(zhì)效的重要作用。尤其是在改革任務(wù)的推進(jìn)過程中，將深化稅收征管改革任務(wù)轉(zhuǎn)化為績效指標(biāo)，有益于為改革任務(wù)落實(shí)理清工作思路；將承接的改革任務(wù)納入干部個(gè)人績效指標(biāo)，有利于把個(gè)人追求與改革事業(yè)融為一體；將改革創(chuàng)新成果、落實(shí)改革任務(wù)情況納入績效管理結(jié)果運(yùn)用體系，有助于激發(fā)干部積極性、創(chuàng)造性，凝心聚力齊抓落實(shí)。
二、圍繞稅收征管改革任務(wù)提升稅務(wù)績效管理
稅收征管改革主要圍繞提高稅收遵從度、降低征納成本，發(fā)揮稅收在國家治理中作用的"三大目標(biāo)"展開，旨在推進(jìn)執(zhí)法體系、服務(wù)體系、監(jiān)管體系和共治體系的"四個(gè)體系"建設(shè)。這些改革任務(wù)由頂層設(shè)計(jì)到基層落實(shí)，需要具象化和本土化，而績效管理兼具導(dǎo)向和引領(lǐng)作用，必然要承擔(dān)起承轉(zhuǎn)合的關(guān)鍵作用，使稅務(wù)績效管理和稅收征管改革的發(fā)展方向相一致、任務(wù)目標(biāo)相統(tǒng)一、行動(dòng)步調(diào)相協(xié)調(diào)、作用機(jī)制相契合。
（一）績效管理必須堅(jiān)定服務(wù)征管改革的政治站位。稅務(wù)部門首先是政治機(jī)關(guān)，在深化稅收征管改革的新時(shí)期，做好績效管理工作必須旗幟鮮明講政治，重點(diǎn)應(yīng)把握好三個(gè)關(guān)系：一是黨建與業(yè)務(wù)的關(guān)系。黨建引領(lǐng)不僅是稅收現(xiàn)代化的核心要義，也是績效管理的重中之重，在績效考評(píng)中要始終注重黨的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)和組織引領(lǐng)，在推進(jìn)黨建和業(yè)務(wù)工作的深度融合中提質(zhì)聚力，促進(jìn)干部政治能力和業(yè)務(wù)能力的雙提升。二是系統(tǒng)和地方的關(guān)系。稅務(wù)部門應(yīng)在稅務(wù)總局和地方黨委政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理中找準(zhǔn)自身定位，將稅務(wù)系統(tǒng)考核與地方黨政考核同步落實(shí)、同步推進(jìn)，促進(jìn)各項(xiàng)稅收工作融入到地方黨政工作中，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。三是組織與個(gè)人的關(guān)系。在組織層面，績效管理要將黨的理論、路線、方針和政策融入到考核全流程中；在個(gè)人層面，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升治理能力，需要發(fā)揮個(gè)人績效管理作用，打造一支人崗匹配、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的干部人才隊(duì)伍。
（二）績效戰(zhàn)略要堅(jiān)持與征管改革總體規(guī)劃同頻共振�！兑庖姟窞�"十四五"時(shí)期的稅收改革發(fā)展繪就了整體藍(lán)圖，也按時(shí)點(diǎn)明確了未來五年的階段性任務(wù)，總體思路是2022年在稅務(wù)執(zhí)法、稅費(fèi)服務(wù)、稅務(wù)監(jiān)管三方面取得進(jìn)展；2023年建成三個(gè)新體系；2025年建成功能強(qiáng)大的"智慧稅務(wù)"。稅務(wù)部門在推進(jìn)績效管理工作時(shí)，應(yīng)順應(yīng)改革總體規(guī)劃的推進(jìn)時(shí)序，對(duì)照年度改革任務(wù)建立績效考評(píng)年度臺(tái)賬，細(xì)化不同階段的考評(píng)重點(diǎn)和關(guān)鍵領(lǐng)域。比如，2022年深化稅收征管改革已進(jìn)入"攻堅(jiān)期"，《意見》明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)的17項(xiàng)任務(wù)有7項(xiàng)要在當(dāng)年完成，稅務(wù)總局明確的247項(xiàng)措施中，有62項(xiàng)要在年內(nèi)實(shí)現(xiàn)�？冃Э荚u(píng)也應(yīng)圍繞有序推進(jìn)改革任務(wù)落地開展，實(shí)現(xiàn)對(duì)全面推廣電子發(fā)票服務(wù)平臺(tái)等重點(diǎn)改革任務(wù)的"全覆蓋"，確保改革任務(wù)推進(jìn)到哪里，績效考評(píng)就延伸到哪里。同時(shí)，要兼顧績效考評(píng)的實(shí)時(shí)調(diào)整和動(dòng)態(tài)改進(jìn)，加強(qiáng)過程管控，以指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整，及時(shí)跟進(jìn)改革中的急難險(xiǎn)重問題，以績效考評(píng)抓整改、促提升。
（三）績效指標(biāo)要成為征管改革任務(wù)實(shí)現(xiàn)的有效載體。稅收征管改革立足解決當(dāng)前稅收征管中存在的突出問題和深層次矛盾，績效管理的任務(wù)和指標(biāo)設(shè)置也要同步符合改革任務(wù)的發(fā)展方向。在縱向上，省、市、縣三級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定績效指標(biāo)時(shí)要各有側(cè)重，省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)聚焦稅務(wù)總局的部署要求，側(cè)重于對(duì)下的政策方向指導(dǎo)；市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)注重發(fā)揮責(zé)任傳導(dǎo)作用，聚焦改革發(fā)展任務(wù)的本土化落實(shí)；基層稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)聚焦工作任務(wù)的落實(shí)落地，將改革任務(wù)層層分解到崗、到人，確保改革任務(wù)"一竿子到底"。在橫向上，要抓實(shí)單位、部門、個(gè)人三個(gè)層面設(shè)置指標(biāo)。在單位層面，按不同層級(jí)將改革任務(wù)細(xì)化分解為系統(tǒng)指標(biāo)，突出對(duì)《意見》落實(shí)情況的考評(píng)；在部門層面，將需要多部門配合完成的改革任務(wù)設(shè)置為共性指標(biāo)，以指標(biāo)引領(lǐng)各部門協(xié)同作戰(zhàn)；在個(gè)人層面，結(jié)合數(shù)字人事"1+9"制度辦法，將改革發(fā)展任務(wù)轉(zhuǎn)化為干部"個(gè)人績效指標(biāo)"，并將完成改革任務(wù)的質(zhì)效作為領(lǐng)導(dǎo)評(píng)鑒、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)測評(píng)的重要依據(jù)。
（四）績效考評(píng)要成為檢驗(yàn)征管改革質(zhì)效的關(guān)鍵標(biāo)尺。績效管理要助力稅收改革發(fā)展，關(guān)鍵是要建立起聚焦改革質(zhì)效的完備考評(píng)體系，不僅要考量工作"做沒做"，更要評(píng)價(jià)工作"做沒做好"。在指標(biāo)設(shè)置上，應(yīng)將改革中的重點(diǎn)任務(wù)設(shè)置為關(guān)鍵績效指標(biāo)，必要時(shí)可開展專項(xiàng)考評(píng)。如，圍繞"四精"要求，在"精細(xì)服務(wù)"的專項(xiàng)試點(diǎn)考評(píng)中，應(yīng)按照試點(diǎn)運(yùn)行工作方案，將績效考評(píng)融入線下服務(wù)、線上服務(wù)、定制服務(wù)、權(quán)益保護(hù)、支持保障等各個(gè)環(huán)節(jié)，結(jié)合創(chuàng)先爭優(yōu)工作開展全流程、全環(huán)節(jié)的綜合考評(píng)。在考評(píng)實(shí)施上，既要凸顯考評(píng)的剛性，在對(duì)下考評(píng)中設(shè)置差異化考評(píng)規(guī)則，通過考評(píng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、改進(jìn)提升；又要注重標(biāo)桿的引領(lǐng)價(jià)值，在同一層級(jí)單位中進(jìn)行橫向比較，通過與兄弟單位的直觀對(duì)比，檢驗(yàn)落實(shí)質(zhì)效的優(yōu)劣。在結(jié)果運(yùn)用上，要尋求激勵(lì)和制約之間的平衡點(diǎn)，對(duì)名列前茅的部門或個(gè)人給予正向激勵(lì)；對(duì)成績相對(duì)靠后，但積極爭先進(jìn)位并取得進(jìn)步的部門或個(gè)人同樣給予肯定；對(duì)成績長期落后的進(jìn)行問責(zé)約談，激發(fā)組織和個(gè)人工作活力。
三、構(gòu)建契合改革的現(xiàn)代化稅務(wù)績效管理體系
《意見》將新時(shí)代稅收征管改革任務(wù)高度概括為"三個(gè)一"，即"一個(gè)中心"：以服務(wù)納稅人繳費(fèi)人為中心；"一個(gè)突破"：以發(fā)票電子化改革為突破口；"一個(gè)驅(qū)動(dòng)"：以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)力。結(jié)合改革發(fā)展方向，績效管理也要適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢，把"數(shù)字績效"理念貫穿績效管理工作的全流程和各方面，圍繞征管改革、聚焦數(shù)據(jù)賦能，全面推進(jìn)績效管理數(shù)字化升級(jí)和智能化改造。
（一）推進(jìn)考評(píng)模式數(shù)字化。依托大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)真正意義上的機(jī)生、機(jī)匯、機(jī)考，使績效管理符合"以數(shù)治稅"的新形勢是貫徹《意見》要求的關(guān)鍵。一是將績效管理滲入業(yè)務(wù)流程。對(duì)現(xiàn)有的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行精細(xì)化梳理，構(gòu)建規(guī)模大、類型多、價(jià)值高、顆粒度細(xì)的稅收數(shù)據(jù)倉庫，完善數(shù)據(jù)篩選、加工、整合等工作機(jī)制，推動(dòng)稅費(fèi)業(yè)務(wù)從事項(xiàng)、流程驅(qū)動(dòng)向數(shù)據(jù)、規(guī)則驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，使績效管理在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的規(guī)范化業(yè)務(wù)流程中找準(zhǔn)切入點(diǎn)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過事前分析預(yù)警、事中過程管控、事后督促整改提升工作的整體質(zhì)效。二是將績效管理融入崗責(zé)體系。應(yīng)從人力資源管理的角度，對(duì)各崗位的工作職責(zé)進(jìn)行細(xì)化梳理，進(jìn)一步優(yōu)化與改革相適應(yīng)的崗責(zé)體系。對(duì)全局性、復(fù)雜性的管理職責(zé)適當(dāng)進(jìn)行上移，推動(dòng)基層一線集中精力開展稅源管理、日常服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作。同時(shí)，依據(jù)稅務(wù)人員履職情況和業(yè)務(wù)辦理留痕信息，實(shí)現(xiàn)考評(píng)任務(wù)的觸發(fā)式生成和考評(píng)結(jié)果的智能化歸集，對(duì)干部實(shí)施無感化自動(dòng)考評(píng)。三是將績效管理嵌入信息系統(tǒng)。稅務(wù)總局已在"一戶式"2.0版中嵌入了績效考評(píng)子模塊，"一戶式"2.0版績效考評(píng)機(jī)制以專票電子化考評(píng)為切入點(diǎn)，首次采用嵌入式、純機(jī)考的方式開展考評(píng)，為實(shí)現(xiàn)督、考、評(píng)一體化運(yùn)作提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和路徑支撐，是實(shí)現(xiàn)考評(píng)智能化程度全面提升的重要開端。下一階段，應(yīng)在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大嵌入式考評(píng)業(yè)務(wù)范圍，將這一模式從專票電子化工作拓展至各類稅收業(yè)務(wù)。同時(shí)，應(yīng)依托信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)應(yīng)用與內(nèi)控績效的"大三角"稅收治理體系，探索實(shí)現(xiàn)績效管理與黨務(wù)政務(wù)系統(tǒng)及內(nèi)外部監(jiān)督系統(tǒng)的互通互融。
（二）推進(jìn)考評(píng)流程順暢化。新形勢下，稅務(wù)部門正在運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)"智慧稅務(wù)"，績效考評(píng)的工作流程也需要在"分級(jí)負(fù)責(zé)"前提下，實(shí)現(xiàn)上下協(xié)同的一體化運(yùn)轉(zhuǎn)。一是壓實(shí)層級(jí)責(zé)任。各級(jí)稅務(wù)部門應(yīng)按照"統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)"的原則，在制度機(jī)制上，確保省市縣三級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)框架一致、規(guī)則統(tǒng)一，同時(shí)給予基層稅務(wù)機(jī)關(guān)相應(yīng)的自主權(quán)，支持其在統(tǒng)一的規(guī)則框架下，因地制宜制定符合本地實(shí)際的配套制度，一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)帶一級(jí)，有效壓實(shí)責(zé)任、傳導(dǎo)壓力、形成合力。二是推進(jìn)督考合一。統(tǒng)籌發(fā)揮督查"利劍"和績效管理"指揮棒"作用，推動(dòng)日常督查與考評(píng)工作的深度融合，將辦公室、督察內(nèi)審、人事、黨建等各類監(jiān)督檢查情況及時(shí)運(yùn)用到績效考評(píng)中，以督查作為檢驗(yàn)考評(píng)責(zé)任是否壓實(shí)、工作落實(shí)是否得力的重要手段，確保工作實(shí)績與考評(píng)結(jié)果相一致。三是適度開展提級(jí)考評(píng)。針對(duì)部分業(yè)務(wù)類型相對(duì)同質(zhì)化，且同級(jí)部門職責(zé)難以類比的職能部門和派出機(jī)構(gòu)（如征收服務(wù)分局、稅源管理分局、跨區(qū)直屬稽查局等）可適度探索實(shí)行扁平化管理，圍繞減稅降費(fèi)、稅收?qǐng)?zhí)法、稅種管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等重點(diǎn)任務(wù)，由上級(jí)單位設(shè)置統(tǒng)一機(jī)考指標(biāo)，對(duì)基層一線逐級(jí)開展量化考評(píng)、分類排名。比如，河北稅務(wù)系統(tǒng)目前正在試運(yùn)行省局直考跨區(qū)域稽查局和市局直考稅務(wù)分局的考評(píng)形式，已取得初步成效。
（三）推進(jìn)考評(píng)實(shí)施規(guī)范化。實(shí)現(xiàn)對(duì)組織和個(gè)人考核的橫向可比，確保考的真實(shí)、評(píng)的客觀、干部認(rèn)可是績效管理是否具有生命力的重要所在。在考評(píng)實(shí)施中，一是抓實(shí)重大事項(xiàng)的共性考核。牢牢把握績效管理抓班子、促落實(shí)、提質(zhì)效的戰(zhàn)略定位，始終對(duì)標(biāo)習(xí)近平總書記對(duì)稅收工作的重要指示批示精神，對(duì)加強(qiáng)黨的建設(shè)、依法組織稅費(fèi)收入、落實(shí)支持國家戰(zhàn)略稅收政策等關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標(biāo)，要堅(jiān)持"一把尺子量到底"，從上至下強(qiáng)力推進(jìn)。二是尊重個(gè)體之間的具體差異。引入OKR（目標(biāo)與關(guān)鍵成果法），探索實(shí)施定制化考評(píng),允許各單位結(jié)合自身實(shí)際和工作短板，有針對(duì)性的編制部分具體可量化且具有提升度的個(gè)性化考評(píng)內(nèi)容，既"與別人比"看目標(biāo)完成度、更"和自己比"看工作提升度。三是兼顧"考核"和"評(píng)價(jià)"的關(guān)系。在逐步推進(jìn)量化考核的同時(shí)，稅務(wù)部門也需要注重客觀公正的開展定性評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)定量和定性的相互補(bǔ)充、互為印證。在組織層面，應(yīng)結(jié)合系統(tǒng)內(nèi)當(dāng)期和往期考評(píng)數(shù)據(jù)、單位的體量基礎(chǔ)、自行探索創(chuàng)新特色工作的開展情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，不能生硬的以分?jǐn)?shù)或排名論成敗。在個(gè)人方面，也應(yīng)以大數(shù)據(jù)為依托，加強(qiáng)平時(shí)考核,對(duì)干部的職業(yè)基礎(chǔ)、能力素質(zhì)、工作實(shí)績等方面進(jìn)行"一員式"歸集，綜合其個(gè)人績效指標(biāo)得分、直接領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、專項(xiàng)任務(wù)完成情況以及學(xué)習(xí)培訓(xùn)等多類數(shù)據(jù)，累積形成對(duì)干部的"精準(zhǔn)畫像"，逐步構(gòu)建分類培養(yǎng)、動(dòng)態(tài)評(píng)估、擇優(yōu)使用的人才管理模式，積極營造向上向善的整體工作環(huán)境。
（作者：程俊峰）
從組織績效向個(gè)人績效考評(píng)延伸的公務(wù)員績效管理
——基于稅務(wù)部門公務(wù)員績效管理的實(shí)證分析
習(xí)近平總書記指出，要建立日�？己恕⒎诸惪己�、近距離考核的知事識(shí)人體系，強(qiáng)化分類考核，近距離接觸干部，使選出來的干部組織放心、群眾滿意、干部服氣。公務(wù)員績效管理是干部考核發(fā)展的深化和提升。作為組織體系建設(shè)最重要的內(nèi)容之一，干部考核是提高黨的執(zhí)政能力、提升行政效能、永葆黨的生機(jī)活力的重要途徑。干部考核為公務(wù)員績效管理奠定基礎(chǔ)，公務(wù)員績效管理促進(jìn)干部考核向縱深發(fā)展。實(shí)施公務(wù)員績效管理，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)從組織績效到個(gè)人績效的考評(píng)延伸，重點(diǎn)是把握好考核評(píng)價(jià)的"度"。
一、戰(zhàn)略引導(dǎo)：凸顯政治統(tǒng)領(lǐng)的評(píng)價(jià)"高度"
習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)黨的自我革命，要堅(jiān)持組織推動(dòng)和個(gè)人主動(dòng)相統(tǒng)一，深刻揭示了黨自我革命的內(nèi)在要求和科學(xué)方法。"組織推動(dòng)"體現(xiàn)的是組織對(duì)個(gè)人的指揮、協(xié)調(diào)、教育、監(jiān)督、激勵(lì)等因素，對(duì)干部嚴(yán)格要求、嚴(yán)格教育、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，同時(shí)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力與活力。"個(gè)人主動(dòng)"體現(xiàn)的是個(gè)人要把組織推動(dòng)當(dāng)成一次自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的契機(jī)，積極對(duì)標(biāo)組織要求，主動(dòng)融入、檢視自我、全面發(fā)展。"相統(tǒng)一"體現(xiàn)的是組織推動(dòng)和個(gè)人主動(dòng)相互促進(jìn)、相得益彰、共同發(fā)展，不能相互脫節(jié)、前后斷檔、各唱各調(diào)。
從我國公務(wù)員績效管理現(xiàn)狀來看，各部門之間、部門成員之間工作交叉、協(xié)同度較高，組織績效與個(gè)人績效是有機(jī)聯(lián)系的，既相互補(bǔ)充又不能互相取代。從組織績效向個(gè)人績效的考評(píng)延伸，關(guān)鍵是以貫徹新時(shí)代黨的組織路線為主線，把堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，實(shí)現(xiàn)組織推動(dòng)和個(gè)人主動(dòng)同步展開、同向發(fā)力，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，把廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性充分激發(fā)出來，形成建功新時(shí)代、爭創(chuàng)新業(yè)績的濃厚氛圍和生動(dòng)局面。在具體操作中，應(yīng)緊扣提高干部考核評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確度及科學(xué)性的核心要義，確�？紲�(zhǔn)、考實(shí)、考嚴(yán)，考出差異、考出動(dòng)力。
二、立體"透視"：凸顯多方多元的評(píng)價(jià)"維度"
通用電氣前董事長兼CEO杰克.韋爾奇（Jack Welch）創(chuàng)造的360度績效考評(píng)和管理體系，包括上級(jí)、下級(jí)、平級(jí)和個(gè)人自評(píng)，被稱為"全方位多維度的績效評(píng)價(jià)"，有利于組織和個(gè)人獲得更多關(guān)于自己優(yōu)勢和短板的信息，而且由于評(píng)價(jià)的維度包括了各個(gè)層級(jí)，評(píng)價(jià)的綜合性較強(qiáng)。政府績效管理引入360度評(píng)價(jià)原理，實(shí)行績效考核的多主體參與，經(jīng)過全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，使被評(píng)價(jià)者不僅能了解到各方對(duì)其的績效評(píng)價(jià)，同時(shí)也能通過自我評(píng)估形成客觀、正確的認(rèn)識(shí)。
多維度的績效評(píng)價(jià)是全方位、立體化的系統(tǒng)。根據(jù)公務(wù)員相互之間的關(guān)聯(lián)度、知情度，按照對(duì)組織績效的貢獻(xiàn)度，結(jié)合干部職務(wù)層次，基本按照"上中下"三級(jí)層次關(guān)系，確定測評(píng)主體人員范圍、測評(píng)權(quán)重。比如對(duì)于部門負(fù)責(zé)人，"上一層級(jí)"為單位正職和分管該部門的單位副職，權(quán)重較高；"中間層級(jí)"為其他部門負(fù)責(zé)人，權(quán)重低于單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)重；"下一層級(jí)"為本部門的副職和其他人員，權(quán)重稍低。如此，干部之間能夠比較真實(shí)的了解相互的工作能力、敬業(yè)精神、工作態(tài)度等，并且由多人同時(shí)評(píng)價(jià)，防止主觀性誤差。
從我國稅務(wù)部門的實(shí)踐看，組織績效方面專門設(shè)置"各方多維評(píng)價(jià)"類指標(biāo)板塊，從稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、各司局評(píng)價(jià)、地方黨政部門評(píng)價(jià)、納稅人滿意度暨政務(wù)服務(wù)"好差評(píng)"等4個(gè)維度實(shí)施考評(píng)。個(gè)人績效包括內(nèi)部由上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)三個(gè)層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部從政治品質(zhì)、道德品行、能力水平、勤勉敬業(yè)、改革創(chuàng)新、依法行政、服務(wù)群眾、擔(dān)當(dāng)作為、廉潔從政和工作作風(fēng)等方面進(jìn)行多維度評(píng)價(jià)；外部由納稅人和繳費(fèi)人對(duì)稅務(wù)干部進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中即使只從事內(nèi)部管理而不直接與納稅人繳費(fèi)人打交道的人員，其個(gè)人績效成績也要與納稅人滿意度掛鉤，從而促進(jìn)樹牢服務(wù)型稅務(wù)的理念。結(jié)合起來看，實(shí)現(xiàn)從組織績效到個(gè)人績效的考評(píng)延伸，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同、內(nèi)外互動(dòng)、多方多元的立體評(píng)價(jià)格局，有利于多渠道、多層次、多側(cè)面了解干部，做到考準(zhǔn)考實(shí)。
三、精準(zhǔn)"畫像"：凸顯定量定性的評(píng)價(jià)"尺度"
美國社會(huì)學(xué)家威廉·菲爾丁·奧格本（William Fielding Ogburn）認(rèn)為，定量統(tǒng)計(jì)能確保數(shù)據(jù)的客觀性和科學(xué)性，"各種豪言壯語是不具備科學(xué)性的，也不是社會(huì)學(xué)的追求"。突變理論創(chuàng)始人、法國數(shù)學(xué)家勒內(nèi)·托姆勒內(nèi)·托姆（Rene Thom）認(rèn)為，"在科學(xué)中可能存在著數(shù)學(xué)的另一種用法，它將不是定量的，而是完全定性的"。事實(shí)上，不論在社會(huì)科學(xué)還是自然科學(xué)領(lǐng)域，定性與定量方法都很重要。定量分析是定性研究的前提和基礎(chǔ)，定性研究是定量分析的深化和檢驗(yàn)，二者互為補(bǔ)充，將二者結(jié)合起來則顯得更為科學(xué)。就干部考核而言，中央組織部《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》明確提出，"堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合，考人與考事相結(jié)合"。其中，"定性"是指無法直接通過數(shù)據(jù)計(jì)算分析評(píng)價(jià)內(nèi)容，需要對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行客觀描述、定性分析、概況總結(jié)等主觀判斷來反映評(píng)價(jià)內(nèi)容的考核指標(biāo)，評(píng)價(jià)尺度的主觀性較強(qiáng)，主要進(jìn)行"質(zhì)"的把握。"定量"是指可通過準(zhǔn)確數(shù)量定義、數(shù)據(jù)處理、精確衡量并能設(shè)定數(shù)量化績效目標(biāo)的考核指標(biāo)，評(píng)價(jià)尺度的客觀性較強(qiáng)，側(cè)重用"數(shù)據(jù)說話"。在實(shí)踐中，組織績效量化考評(píng)程度越高，考評(píng)結(jié)果的精準(zhǔn)度通常越高；個(gè)人績效中定性考評(píng)所占比重較大，且結(jié)果相對(duì)抽象，為了精準(zhǔn)有效"知事識(shí)人"，應(yīng)更加注重"就事論事"的定性評(píng)價(jià)。
從組織績效向個(gè)人績效考評(píng)延伸，關(guān)鍵是要把握定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)尺度。一是時(shí)間尺度�？冃Ч芾砼c以往各種考評(píng)的不同之處在于其對(duì)節(jié)點(diǎn)控制、過程管理的關(guān)注以及有效落實(shí)，其關(guān)鍵在于指標(biāo)的節(jié)點(diǎn)化設(shè)計(jì)，明確落實(shí)任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)和具體進(jìn)度安排，確保抓實(shí)抓牢過程管理。二是數(shù)量尺度。從數(shù)量、質(zhì)量等角度梳理工作內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)工作的可考評(píng)、可衡量。從數(shù)量方面可設(shè)計(jì)完成量、完成率、總量、增量和增幅等尺度，從質(zhì)量方面可設(shè)計(jì)達(dá)標(biāo)率、差錯(cuò)率等尺度。三是遵從尺度。通過對(duì)時(shí)間、數(shù)量、工作流程的規(guī)范統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)工作規(guī)范性考評(píng)。同時(shí)，也有助于促進(jìn)干部明確工作目標(biāo)，提高制度執(zhí)行意識(shí)，改進(jìn)工作作風(fēng)。四是效果尺度。以結(jié)果為導(dǎo)向，通過拉開檔次、排出名次、測出滿意度等定量與定性結(jié)合的評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)工作質(zhì)效的考評(píng)。
同時(shí)，在定量考評(píng)中有一種類似于正態(tài)分布效應(yīng)的強(qiáng)制分檔法，在政府部門中廣泛應(yīng)用，具體是根據(jù)事物呈正態(tài)分布規(guī)律把考核結(jié)果預(yù)定的百分比分配到各部門，然后各部門根據(jù)自己的規(guī)模和百分比來確定各個(gè)檔次人數(shù)的方法。其優(yōu)點(diǎn)是操作簡便易行、相對(duì)公平，適用于層級(jí)、部門和人員均較多的組織。例如，某部門規(guī)定上半年度個(gè)人績效考核結(jié)果的人數(shù)比例為：優(yōu)秀占15%，良好占30%，合格占40%，不合格占15%。通過強(qiáng)制分配各檔次的比例，可避免因考評(píng)者的主觀因素造成過于寬松或偏離的評(píng)價(jià)失真。缺點(diǎn)是正態(tài)分布的結(jié)果是良好、合格的比例較大，容易形成平均主義，造成考核結(jié)果不公。此外，對(duì)于那些整體績效較高的組織或部門，如果強(qiáng)制分配是否合格的比例，"大個(gè)兒里頭拔矬子"，就可能有失公允；相反某些整體績效較差的組織或部門則容易由于"矬子里頭拔大個(gè)"而占到好處，也就是說在組織績效不同部門的人員雖然同為"優(yōu)秀"，但其實(shí)際績效水平有可能相差很多，如果對(duì)其績效考評(píng)結(jié)果進(jìn)行簡單比較應(yīng)用，不利于形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、創(chuàng)先爭優(yōu)的氛圍。因此，從組織績效向個(gè)人績效考評(píng)延伸，需要把定性與定量結(jié)合起來，合理確定評(píng)價(jià)尺度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)組織和個(gè)人的"精準(zhǔn)畫像"。
四、關(guān)聯(lián)"印證"：凸顯共進(jìn)共榮的評(píng)價(jià)"效度"
在績效考評(píng)中，效度簡單地講就是考評(píng)的有效性。但確立有效性，卻并不簡單，無論組織績效，還是個(gè)人績效，無疑都需要厘清"被考評(píng)者"、自變量以及因變量之間的關(guān)系。在這個(gè)過程中，既需要關(guān)注"是否得到恰當(dāng)和精確測量"的操作效度，又要關(guān)注"是否能夠使我們聲稱導(dǎo)致因變量變化的原因得到證實(shí)"的內(nèi)部效度，還應(yīng)關(guān)注是否"能夠從一個(gè)情境推廣到另一個(gè)情境"的外部效度�！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定，"全面、歷史、辯證地分析個(gè)人貢獻(xiàn)與集體作用、主觀努力與客觀條件、增長速度與質(zhì)量效益、顯績與潛績、發(fā)展成果與成本代價(jià)等情況"。在公務(wù)員績效管理中，考評(píng)者如何全面客觀考評(píng)出"被考評(píng)者"的程度，本質(zhì)上是一個(gè)評(píng)價(jià)效度問題，既反映在各項(xiàng)具體任務(wù)的個(gè)人績效指標(biāo)評(píng)價(jià)中，又通過與個(gè)人績效密切相關(guān)的績效內(nèi)容予以"印證"，從而以個(gè)人績效為原點(diǎn)，形成一個(gè)關(guān)聯(lián)考評(píng)網(wǎng)絡(luò)。
一是組織績效貢獻(xiàn)度。從個(gè)人績效指標(biāo)來源看，對(duì)因分解組織績效指標(biāo)而承擔(dān)的個(gè)人績效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，本身就反映了個(gè)人績效對(duì)組織績效的貢獻(xiàn)度。但由于還有部分公務(wù)員個(gè)人績效指標(biāo)并非直接源于組織績效，僅與組織績效任務(wù)具有某種間接關(guān)系，為便于直觀地反映其對(duì)組織績效的貢獻(xiàn)，以增強(qiáng)個(gè)人與組織的"共同體"意識(shí)，有必要對(duì)組織績效考評(píng)成績按一定規(guī)則與每位公務(wù)員直接掛鉤。當(dāng)然，具體掛鉤比例應(yīng)與個(gè)人在組織中所處的崗位、發(fā)揮的作用相匹配。通常來講，單位"一把手"負(fù)責(zé)本單位的全面工作，其個(gè)人績效也主要通過單位組織績效來展現(xiàn)，掛鉤權(quán)重應(yīng)當(dāng)最高；對(duì)單位副職則應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工，統(tǒng)籌考慮單位組織績效與分管部門組織績效，掛鉤權(quán)重適當(dāng)降低；對(duì)于部門正職、部門副職、一般人員，主要體現(xiàn)在與部門績效的掛鉤上，權(quán)重應(yīng)當(dāng)逐級(jí)降低。
二是周邊績效滿意度。周邊績效是與周邊行為有關(guān)的績效，它對(duì)組織績效沒有直接貢獻(xiàn)，但卻構(gòu)成了組織的社會(huì)、心理背景，能促進(jìn)組織內(nèi)部的溝通，對(duì)人際或部門溝通起潤滑作用。因此，周邊績效也可稱為關(guān)系績效，在公務(wù)員績效管理中表現(xiàn)為公務(wù)員之間相互配合、協(xié)同完成任務(wù)的績效評(píng)價(jià)。在對(duì)周邊績效的評(píng)價(jià)中，如果由牽頭者對(duì)配合者進(jìn)行評(píng)價(jià)是一種方式，但如果是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)評(píng)價(jià)，則囿于"面子"問題很難操作，常用方式是所有人員在一起相互測評(píng)，從總體滿意度來判斷，但這又難免顯得籠統(tǒng)。為此，通過關(guān)聯(lián)考評(píng)則可以在一定程度上使周邊績效的考評(píng)變得更為真切。比如，稅務(wù)總局在組織績效中，對(duì)同一對(duì)象同一內(nèi)容內(nèi)外部監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題而特派辦應(yīng)發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn)、對(duì)同一納稅人特派辦稽查未發(fā)現(xiàn)問題而后又被其他部門檢查發(fā)現(xiàn)、對(duì)發(fā)生區(qū)域性執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)顯著升高等重大問題，不僅相關(guān)司局、省稅務(wù)局要被績效扣分，負(fù)有責(zé)任的特派辦也要關(guān)聯(lián)扣分，推動(dòng)各級(jí)各部門聯(lián)動(dòng)抓好落實(shí)。在個(gè)人績效中，將組織績效考評(píng)結(jié)果按照相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行歸集，納入對(duì)個(gè)人績效考評(píng)。
三是卓越績效追逐度。超越自我，追求卓越，是卓越績效管理模式的精髓。對(duì)于公務(wù)員績效管理而言，在績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)既要讓公務(wù)員績效"平常時(shí)候看得出來"，還要使得其"關(guān)鍵時(shí)刻站得出來、危急關(guān)頭豁得出來"。當(dāng)然，個(gè)人追求卓越績效的前提是組織應(yīng)科學(xué)設(shè)置關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標(biāo)，明確各年度主攻方向和工作著力點(diǎn)，并且可對(duì)重大改革攻堅(jiān)任務(wù)制定專項(xiàng)考評(píng)辦法，完善配套考評(píng)措施，明確路線圖、時(shí)間表、任務(wù)書，既考"干沒干"，對(duì)工作進(jìn)度和完成數(shù)量進(jìn)行考評(píng)；更考干得"好不好"，強(qiáng)化年度間重點(diǎn)工作縱向比較，統(tǒng)籌不同地域、不同部門差異因素，對(duì)工作質(zhì)效加強(qiáng)考評(píng)。通過開展專項(xiàng)考評(píng)，對(duì)公務(wù)員在完成重要專項(xiàng)工作、承擔(dān)急難險(xiǎn)重任務(wù)、應(yīng)對(duì)和處置重大突發(fā)事件中的工作態(tài)度、擔(dān)當(dāng)精神、作用發(fā)揮、實(shí)際成效等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，更有利于在重大考驗(yàn)、關(guān)鍵時(shí)刻"知事識(shí)人"。
五、縱橫"比較"：凸顯公正公認(rèn)的評(píng)價(jià)"信度"
學(xué)科實(shí)驗(yàn)中的信度是指測驗(yàn)結(jié)果的一致性、穩(wěn)定性及可靠性，一般多以內(nèi)部一致性來加以表示該測驗(yàn)信度的高低。在公務(wù)員績效管理中，其"信度"主要體現(xiàn)在可比度、自洽度、成熟度三個(gè)方面。
一是考評(píng)對(duì)象的可比度�？杀�，是指某些事物具有可以對(duì)比和比較的性質(zhì)。比如，針對(duì)考評(píng)對(duì)象可以引入統(tǒng)計(jì)學(xué)中的零均值規(guī)范化方法，增強(qiáng)分級(jí)分類考評(píng)可比性。對(duì)組織績效與個(gè)人績效均注重縱向和橫向兩個(gè)層面的對(duì)比擴(kuò)大了考評(píng)的實(shí)用性。同時(shí)，針對(duì)不同部門不同類型績效項(xiàng)目所占比重或?qū)嶋H考評(píng)尺度的不同，而產(chǎn)生的橫向考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)差異，借鑒統(tǒng)計(jì)學(xué)中的零均值規(guī)范化方法，其基本原理是：通過對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行零均值化和規(guī)范化處理，最終得到均值為 0、標(biāo)準(zhǔn)差為1的服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布的數(shù)據(jù)，可以消除由于量綱不同、自身變異或者數(shù)值相差較大所引起的誤差，增強(qiáng)可比性。具體操作是通過對(duì)不同部門同類人員的個(gè)人績效成績進(jìn)行換算，實(shí)現(xiàn)換算后的成績?cè)诓块T間可比，增強(qiáng)考評(píng)的可比性。
二是制度體系的自洽度。自洽，是指從不同的角度開始推導(dǎo)或?qū)嶒?yàn)，即便路徑和工具不同，但能得到的結(jié)果是趨同的、統(tǒng)一的、不矛盾的。就公務(wù)員績效管理而言，要凸顯公平公正公開公認(rèn)的"信度"，其中的關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)制度體系的自洽。即從指標(biāo)編制、考評(píng)實(shí)施、基層運(yùn)行、干部反映、領(lǐng)導(dǎo)測評(píng)、考評(píng)結(jié)果等各個(gè)維度，所反映的真實(shí)情況是趨同的、一致的或是相互印證、互為補(bǔ)充的。比如，編制的指標(biāo)體系能否緊扣重點(diǎn)工作，考評(píng)所發(fā)現(xiàn)的問題或暴露的工作短板是否是真實(shí)的，干部反饋和領(lǐng)導(dǎo)測評(píng)中關(guān)于指標(biāo)的情況總體是否一致，指標(biāo)考評(píng)結(jié)果是否能真正反映工作落實(shí)情況，或是與真實(shí)的工作情況相匹配。
三是實(shí)踐推進(jìn)的成熟度。全面深化改革的重大關(guān)系之一，就是要處理好整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)系，這是對(duì)改革規(guī)律的深刻把握，也是對(duì)改革方法的科學(xué)認(rèn)識(shí)。實(shí)現(xiàn)從組織績效到個(gè)人績效的考評(píng)延伸，就必須做到組織保障、思想認(rèn)識(shí)、制度體系、信息系統(tǒng)、文化培育等方面的統(tǒng)籌兼顧，提升考評(píng)延伸的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，形成推進(jìn)考評(píng)延伸的有效合力。同時(shí)，推進(jìn)考評(píng)延伸的各個(gè)環(huán)節(jié)都要做到一體謀劃、一體執(zhí)行、一體遵循、一體落實(shí)，不能畸輕畸重，不能顧此失彼。只有在理念層面、制度層面、技術(shù)層面、落實(shí)層面整體推進(jìn)、相互協(xié)同，才能推進(jìn)組織績效向個(gè)人績效考評(píng)延伸工作日臻完善、更加成熟。
（作者：江武峰）
